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涉区财税金融政策解读(二)
2017-8-2 阅读次数:[1305] 本文责任编辑:kfq

政府基金

    市级政府投资基金管理办法
    2016年9月7日,市政府办公室印发了《盐城市市级政府投资基金暂行管理办法》(盐政办发〔2016〕67号),主要内容:一是明确建立规范的市级政府投资基金管理体系。由市政府出资设立并按市场化方式募集运作。基金资金来源主要包括政府出资和社会募集两部分,财政出资主要是预算安排用于支持发展和科技创新等领域的专项资金、其他政府性资金以及基金运行收益。二是明确管理基金机构和职责。市政府是基金的出资主体,市财政局代为履行出资人职责,并委托市创投公司作为出资人代表。三是明确基金设立要求和程序。基金设立由主管部门向基金管理办公室申请,经基金管理委员会审议通过后,报市政府批准。四是明确基金运作原则和投资审批权限。基金运作遵循“政府引导、市场运作、专业管理、防范风险”的原则。实行市场化运作。拟实施项目投资的,须报基金管理委员会审批通过。五是明确基金管理费用和激励约束机制。基金每年管理费不超过实际投资额的2%,并根据产业引导、投资带动、管理绩效等内容,对基金管理机构实施综合考核激励。在项目投入初期或项目收益较慢时,政府可适当让利,但不得承诺资本金不受损失或最低收益。六是明确基金收益处理和亏损责任。各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则,对于归属政府的投资收益和利息等,除按约定继续用于基金滚动使用外,及时足额上缴国库;亏损由出资方共同承担,政府应以出资额为限承担有限责任。七是明确基金存续期限和政府出资单方退出条款。基金存续期一般不超过8年,确需延长存续期的,须经基金管理委员会审议通过并报市政府批准后。基金一般通过到期清算、社会股东回购、股权转让等方式实施退出;基金投资期未满但已达预期目标,或投资期满3年后,在有受让方的情况下,基金可以适时退出。八是明确绩效评价、监督管理制度。基金管理办公室按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展绩效评价,并定期对受托管理机构、基金管理机构、托管银行进行监督检查。财政、审计部门每年对基金运行情况进行年度审计。
    市政府产业投资引导基金管理办法
    2017年4月18日,市政府办公室印发了《盐城市政府产业投资引导基金管理办法》(盐政办发〔2017〕36号),内容包括:一是设立容损制度,符合天使基金、创业基金特点。投资于种子期、早中期的成长型企业,时间长、不确定因素多,在规范操作、按程序报批的前提下,提出了投资容损制度,是一个突破。二是设立规模适当,满足产业发展需求。从能够引导全市产业健康发展的角度出发,明确了引导基金的规模,初步考虑30亿元,并按照一个新兴产业一支基金,一个区域一支基金,一个牵头部门一支基金的要求,设立相关的子基金。同时考虑设立20亿元的并购重组基金,共设8支引导基金。其中:在我区设立新能源与高端装备2个子基金,规模分别为5亿元,首期1.01亿元,开发区2000万元,中韩产业基金2000万元,市创投公司(母基金)2000万元,基金管理机构100万元,其余资金由基金管理机构负责面向银行、券商、保险、投资公司和上市公司等主体进行市场化募集,首次出资到位50%,其他资金根据项目投资进度进行出资。另外,20亿的并购基金,也计划注册在我区。三是设立程序规范,满足市场化、透明化动作要求。无论是在直接投资、参股设立子基金、跟进投资,还是吸引社会资本、招引团队,都力求程序明确,最终结果明确,使引导基金投资过程公开、公正、公平。四是设立跟投制度,体现政府引导作用。引导基金对产业子基金选定的创业企业,可按一定比例向该创业企业投资;同时,对于市场化基金参与投资的种子期、初创期的企业,经过申请审核,引导基金可以按照1:1的比例,向该被投企业投资。五是搭建资本项目对接平台,体现增值服务。以创业资本课堂为切入点,分享创业投资经验,交流创业投资案例,推进创业投资合作,实现政府、创业投资人、创业企业的良性互动。对符合条件的引导基金投资的创业企业可优先推荐申报上级科技计划和人才计划。
    主要影响
    对于我区,每年都招引许多重大项目,区里或多或少的要从土地、厂房、设备、人才等方面给予一些政策扶持,这些政策的兑现都先通过财政或国有公司进行借款,这种模式已不符合市场化规范要求,也不能满足一些重大项目对资金的需求,我们也需转变观念,招商引资协议中约定的政府对项目扶持条款,可通过产业引导基金来扶持。
    工作建议
    根据上级部门陆续出台的基金政策,结合我区产城融合发展要求,创新招商引资项目扶持方式,研究制定《盐城经济技术开发区政府投资基金管理办法》,明确政府投资基金下设“产业发展引导基金”和“新城建设发展引导基金”两个基金。
    一是管理架构及职责。基金采取母、子基金模式运作,产业发展引导基金受托管理机构为盐城永泰投资发展有限公司,新城建设发展引导基金受托管理机构为盐城世纪新城有限公司,分别设立基金专户接受出资。同时,基金设立管理委员会,对引导基金拟投资方案和有关重大事项进行决策;基金管理委员会下设基金管理办公室,办公室设在区财政局,负责基金管理委员会日常工作;设基金专家评审委员会,负责对引导基金拟投资方案进行独立评审,以确保引导基金决策的民主性和科学性;引导基金受托管理机构,负责日常投资运作。
    二是投资范围与运作方式。①产业发展引导基金,可出资设立直投子基金和合作子基金,主要投资于我区范围内的项目和企业,重点支持投资汽车、电子信息、光电光伏、新能源、高端装备与新材料、现代服务等领域转型升级、创新创业发展的产业项目,以及对具备一定前瞻性、投资大、回报期长、外部效应明显、风险较高的新兴产业领域进行引导性投资。子基金须在开发区内注册,参股期限原则上不超过8年,经基金管理委员会批准可适当延长,设立满3年后,在有受让方的情况下,政府投资基金可以适时退出。子基金的亏损应由出资方共同承担,政府投资基金应以出资额为限承担有限责任,为更好地发挥政府出资的引导作用,子基金中政府出资部分可以在收回本金的基础上,约定对其他投资方给予一定让利。②新城建设发展引导基金,可出资设立合作子基金,按照市场化运作的原则,通过政府购买服务等形式的建设项目吸引社会资本合作,发挥财政资金的杠杆效应,亦可以直接投资或PPP(特许经营)等方式投资城市基础设施项目,或化解和周转公益性基础设施建设形成的存量债务。
    三是风险控制、监督和绩效考核。基金受托管理机构、基金托管商业银行、基金管理人内部控制和风险防范机制,保障引导基金运行安全。基金投资建立容损制度,凡投向符合区产业发展政策,经评审委员会审议、管理委员会审查通过,并按规定流程报批投资的,容许出现投资损失,尽职免责,同时,明确政府投资基金选择提前退出条款及风险控制。

PPP

    政府与社会资本合作
    目前,上级已出台的PPP文件包括:国务院办公厅《转发财政部发改委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金〔2015〕158号)、省政府《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(苏政发〔2015〕101号)、省财政厅《关于转发财政部政府与社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(苏财金〔2014〕91号)、《江苏省PPP融资支持基金实施办法(试行)》(苏财金〔2015〕19号)、《政府和社会资本合作(PPP)项目奖补资金管理办法(试行)的通知》(苏财规〔2016〕25号)、《转发财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作的通知》(苏财办〔2017〕4号)等。
    在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作,苏财办〔2017〕4号文件主要内容:
    一是进一步理顺PPP工作管理机制,落实主体责任。财政部门应积极推动建立由政府主导、财政牵头、各部门参与的PPP工作协调领导小组,建立部门间各司其职、各负其责、相互协作、密切配合的协同管理机制,落实各部门责任分工。二是进一步加大推广PPP模式工作力度,落实两个“强制”要求。在垃圾处理、污水处理、城市供水等市场化程度较高、操作相对成熟的公共服务领域,新建项目要“强制”应用PPP模式,通过合理定价、使用者付费、政府可行性缺口补贴等公正透明的收益约定机制,公开招选社会资本参与并承担项目的建设和运营,获得长期稳定合理收益。在轨道交通、港口码头、综合管廊、智慧城市、养老等财政给予支持的有现金流、具备运营条件的公共服务领域项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,符合要求的应采取PPP模式实施,注重项目运营,提高公共服务质量。财政资金将逐步从“补建设”向“补运营”转变,根据项目提供的公共服务绩效评价结果付费,落实财政管理机制改革要求。三是进一步创造公平竞争机制,引导各类社会资本参与PPP项目。广泛吸引包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业参与PPP项目投资。在PPP项目采购环节,应设定公平合理的采购标准,充分给予民营企业参与PPP项目的平等机会,着力激发和促进民间投资。
    省PPP融资支持基金,苏财金〔2015〕19号文件主要内容:
    基金规模人民币100亿元,每20亿元为一个子基金,省及市、县财政发起出资共10亿元,银行、信托、保险等其他出资人采取认缴制,以9亿元为一个份额单位,每家出资机构(允许出资机构组成联合体参与认缴)最少认缴1个份额单位,最多认缴2个份额单位,每个子基金由1-2家其他出资人及财政出资人组成,其中财政出资占10%。每个子基金均采取优先与劣后的结构,其他出资人作为优先级,财政出资人作为劣后级,基金出资人的回报采取固定收益加浮动收益的办法,按年分配,子基金每年所得收益,首先用于分配优先级出资人约定的同期人民币贷款基准利率0.9-1.3倍的固定收益(按公开竞价方式确定);收益超过所有出资人的固定收益的剩余部分,作为浮动收益分配,优先级与劣后级出资人分别按30%与70%的比例分配,如子基金年度收益不足以分配优先级出资人的固定收益部分,由省财政予以补足。
    PPP项目以奖代补,财金〔2015〕158号、苏财规〔2016〕25号,都是对PPP项目的奖励文件,其中,财金〔2015〕158号文件主要内容:
    财政部将对在中央财政PPP示范项目中新建的项目,完成采购确定社会资本合作方后,对投资规模在3亿元以下的项目奖励300万元,3-10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出。对转型的存量项目,财政部将在择优评选后,按照实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。苏财规〔2016〕25号文件主要内容:对符合要求的PPP试点示范项目,省财政将按社会资本方出资的项目资本金金额,按比例计算给予奖补:社会资本方出资的项目资本金金额为:不满5000万元、5000万元以上不满1亿元、1亿元以上不满2亿元、2亿元以上不满5亿元、5亿元以上,分别奖励:不超过5%、不超过4%、不超过3%、不超过2%、不超过1%,省财政将根据年初预算安排情况,确定具体项目奖补比例。对省辖市范围的单个PPP项目最高奖补金额不超过2000万元,对县(市)范围的单个PPP项目最高奖补金额不超过1000万元。
    操作流程
    PPP操作流程共分五大步,19项措施。即:
    项目识别:项目发起→项目筛选→物有所值评价→财政承受能力论证
    项目准备:管理架构组建→实施方案编制→实施方案审核
    项目采购:资格预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判与合同签署
    项目执行:项目公司设立→融资管理→绩效监测与支付→中期评估
    项目移交:移交准备→性能测试→资产交割→绩效评价
    工作建议
    根据省财政厅《关于报送2015年度政府和社会资本合作(PPP)项目的通知》(苏财金〔2015〕21号)精神,我区在2015年5月份上报了“污水处理厂提标改造”、“路灯节能改造”2个项目,纳入了省财政厅第一批PPP项目库。2015年11月份又上报了“光电产业园二期标准厂房”,纳入了省财政厅第二批PPP项目库。对上述已入库的3个项目,前2个项目已实施且未能通过政府采购竞争性确认社会合作资本,现不符合PPP操作模式要求,第3个因规划调整,项目未实施。
    1. 成立机构,加强组织领导。为推进公共服务领域深化政府和社会资本合作(PPP)改革工作,提升公共服务供给质量和效率,建立由管委会主导,区财政局牵头、各部门参与的PPP工作协调领导小组,建立部门间各司其职、各负其责、相互协作、密切配合的协同管理机制。
    2. 宣传发动,落实两个“强制”。根据PPP两个“强制”要求,建议凡列入城建计划中,总投资额在1亿元以上的公共服务领域项目,建设主体优先采用PPP模式,在污水处理等公共服务领域要“强制”应用PPP模式。前期调研、咨询等费用由区财政按实列支。
    3. 排出项目,加大推动力度。结合2017年全区城建计划,拟将下列项目作为PPP模式推进:区污水处理厂6万吨/天扩能工程,总投资15000万元;步凤港物流园,总投资22000万元;盐城市经济开发区盐城汽车博物馆,总投资50000万元。各项目实施主体加强研究、高度重视,区财政局履行好牵头职责,主动对接,全程参与,力争将我区PPP工作做实、做好。

 

 

 
 
 
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